Il principio di rotazione è stato introdotto con lo scopo di favorire la concorrenza nelle gare d’appalto e impedire che un singolo operatore economico possa monopolizzare gli affidamenti, instaurando così un rapporto esclusivo con l’ente appaltante.
La rotazione, infatti, serve a garantire che gli appalti vengano assegnati in maniera alternata a diverse imprese, evitando che una sola diventi dominante nel mercato.
Evoluzione normativa
Nel vecchio Codice dei contratti pubblici D.Lgs. 50/2016, il principio di rotazione era applicato in maniera stringente: se un operatore economico fosse stato selezionato per un appalto, l’amministrazione avrebbe dovuto fornire una motivazione dettagliata per affidargli nuovamente una commessa o per reinvitarlo alla procedura. Questo principio mirava a evitare che un’impresa, forte della conoscenza accumulata dalla gestione di un contratto precedente, potesse prevalere indebitamente su altre in gare successive.
Il nuovo Codice degli appalti D.Lgs. 36/2023, invece, ha reso il principio più flessibile, limitandolo agli affidamenti diretti e non più agli inviti. Dunque, mentre la rotazione deve ancora essere rispettata quando si assegna un appalto, non è più necessaria quando si invita un operatore economico a partecipare a una procedura.
Il principio di rotazione è sancito nell’art. 49, che lo definisce come un principio generale per gli affidamenti dei contratti sotto la soglia di rilevanza. Questo principio ha lo scopo di garantire una distribuzione equa delle opportunità di aggiudicazione, favorendo la concorrenza e impedendo il consolidarsi di rapporti esclusivi tra l’ente e alcuni operatori. La rotazione rappresenta un bilanciamento della discrezionalità amministrativa: da un lato, garantisce una certa alternanza tra gli operatori economici invitati, evitando la concentrazione degli affidamenti su pochi soggetti, dall’altro, contribuisce a migliorare la qualità dei servizi, favorendo la rotazione.
Il principio si applica nei seguenti casi:
1. Quando l’affidamento riguarda lo stesso settore merceologico;
2. Quando l’affidamento si riferisce alla stessa categoria di opere o settore di servizi.
Il divieto di affidamento al gestore uscente è valido nei casi di due consecutivi affidamenti, ma è escluso per coloro che sono stati solo invitati a partecipare, ma non hanno ottenuto l’aggiudicazione.
Con l’introduzione del Decreto Correttivo D.Lgs. 209/2024, sono state previste delle eccezioni al principio di rotazione.
In particolare, l’art. 49, comma 4, stabilisce che, in casi debitamente motivati, un operatore economico uscente può essere reinvitato o aggiudicatario di un nuovo contratto.
Tale deroga può avvenire esclusivamente quando sussistono due condizioni:
1. Una carenza di alternative nel mercato, che giustifichi l’affidamento ad un solo operatore;
2. Un’accurata verifica dell’esecuzione del contratto precedente, che dimostri l’alto livello di qualità e l’affidabilità del gestore uscente.
L’amministrazione deve motivare con rigore questa deroga, giustificando la scelta attraverso una valutazione puntuale del mercato e del servizio precedente. Non basta, infatti, la corretta esecuzione di un contratto precedente per deroga alla rotazione; è necessario dimostrare che non ci siano valide alternative e che la qualità del servizio precedente sia stata eccellente.
La rotazione nelle procedure aperte
Se la procedura di gara è completamente aperta, senza restrizioni sulla partecipazione degli operatori economici, il principio di rotazione può risultare superfluo.
Questo è quanto stabilito dal Consiglio di Stato nella sentenza 366/2025, in cui si afferma che, quando il mercato è accessibile a tutti gli operatori, la rotazione non è necessaria. In un contesto in cui chiunque può partecipare, non ci sono limitazioni alla concorrenza, e quindi la necessità di applicare la rotazione viene meno. Nella sentenza, ad esempio, l’invito alla presentazione dell’offerta aveva ricevuto adesione sia da parte del gestore uscente che da un operatore nuovo, ma la partecipazione del gestore uscente non è stata ritenuta in violazione del principio di rotazione, proprio perché la gara era preceduta da una consultazione di mercato aperta.
Deroghe al principio di rotazione
Il D.Lgs. 36/2023 prevede delle deroghe al principio di rotazione, che consentono di modificare le regole in determinate circostanze.
- Reinvito o affidamento diretto al contraente uscente
Il comma 4 dell’art. 49 prevede che, in alcune situazioni specifiche, il contraente uscente possa essere reinvitato o addirittura ottenere un affidamento diretto per nuovi contratti.
Le condizioni che giustificano questa deroga sono le seguenti:
1. Struttura del mercato: quando il mercato presenta una struttura particolare che giustifica il reinvito o l’affidamento diretto al gestore uscente.
2. Assenza di alternative: quando non esistono alternative valide sul mercato, rendendo necessaria la continuazione del contratto con l’operatore uscente.
3. Esecuzione eccellente del contratto precedente: quando l’operatore ha dimostrato, con la gestione precedente, un elevato livello di qualità e affidabilità nell’esecuzione del contratto.
Queste condizioni, precedentemente delineate nelle linee guida n. 4 dell’ANAC, mirano a dare flessibilità al principio di rotazione, consentendo deroghe quando esistano ragioni concrete per giustificare la scelta del gestore uscente.
Si consideri che il principio di rotazione si applica sin dalla fase degli inviti nelle procedure negoziate, evitando che il gestore uscente possa avvantaggiarsi della conoscenza acquisita nel precedente contratto.
Tuttavia, vi sono delle eccezioni.
In particolare, il reinvito o l’affidamento diretto sono ammessi solo in presenza di una motivazione ben documentata e giustificata.
Sul punto si è espresso il TAR Abruzzo con sentenza n. 365 del 7 dicembre 2024, in cui è stato respinto il ricorso di un operatore economico che contestava l’esclusione da una procedura negoziata. L’amministrazione aveva scelto di non invitare il gestore uscente del servizio sociale, proprio in applicazione del principio di rotazione, al fine di evitare che si consolidasse una rendita di posizione per l’operatore. La decisione del TAR ha confermato che l’esclusione del gestore uscente era legittima, in quanto il principio di rotazione rappresenta un limite inviolabile volto a tutelare la concorrenza e a garantire che non vi siano vantaggi indebiti per l’operatore uscente.
- Numero illimitato di operatori economici nell’indagine di mercato
Il comma 5 dell’art. 49 introduce un’ulteriore deroga al principio di rotazione in caso di indagini di mercato.
In questo caso, il principio non si applica quando l’indagine è aperta a un numero illimitato di operatori economici, purché tutti gli operatori invitati possiedano i requisiti richiesti.
Le situazioni in cui si applica questa deroga sono:
• Procedura negoziata senza bando per lavori di importo compreso tra 150.000 € e 1 milione di €, ma inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria.
• Procedura negoziata senza bando per lavori di importo pari o superiore a 1 milione di €, fino alle soglie di rilevanza comunitaria.
• Procedura negoziata senza bando per l’affidamento di servizi e forniture (compresi i servizi di ingegneria, architettura e progettazione) pari o superiori a 140.000 € e fino alle soglie di rilevanza comunitaria.
In queste circostanze, non vengono applicati i limiti sul numero degli operatori economici invitati, come invece avviene nelle procedure ordinarie.
La ratio di questa deroga risiede nel fatto che, quando l’indagine di mercato non impone restrizioni al numero di partecipanti, non si configura il rischio di consolidamento di una rendita di posizione da parte di un operatore uscente.
In pratica, l’apertura totale della selezione rende meno necessario applicare il principio di rotazione.
- Affidamenti diretti inferiori a 5.000 €
Il comma 6 dell’articolo 49 introduce una deroga importante al principio di rotazione, applicabile agli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 €. Prima di questa modifica, il limite per il quale era possibile non applicare la rotazione era fissato a 1.000 €. L’innalzamento della soglia a 5.000 € è stato concepito per semplificare e velocizzare il processo di affidamento di contratti minori, riducendo gli oneri amministrativi, soprattutto per gli appalti di importo ridotto.
Questa deroga si allinea, inoltre, con quanto previsto dall’articolo 1, comma 450 della Legge 296/2006, che stabilisce l’obbligo di ricorrere al mercato elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA) per gli acquisti sottosoglia. Il sistema telematico, messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento, è pensato per facilitare l’acquisto di beni e servizi al di sotto delle soglie di rilevanza comunitaria, garantendo una gestione più snella e trasparente degli affidamenti pubblici.
Le stazioni appaltanti, pur avendo la possibilità di non applicare il principio di rotazione per questi affidamenti sotto i 5.000 €, devono comunque rispettare altre procedure di trasparenza e gestione degli acquisti. Ad esempio, l’uso del mercato elettronico e la corretta gestione del sistema telematico devono garantire che le procedure siano trasparenti, che le informazioni siano accessibili e che gli acquisti siano tracciabili.
